海通宏觀研究解讀《政府工作報告》：政策加力，經濟向“新”

郭宗翰时间:2025-07-05 08:30:30

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政策加力，經濟向“新”——《政府工作報告》解讀（海通總量⠠荀玉根、梁中華、侯歡）

來源：海通宏觀研究

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2025年3月5日，十四屆全國人大三次會議在北京召開。今年的《政府工作報告》釋放了哪些信號？政策如何發力？與往年有何不同？

經濟目標有何變化？2025年GDP目標增速5%左右，自2023年以來保持不變。增長目標持平，即可以引導社會預期，保持經濟穩定增長，也有利於政策的可持續性，以便與“十五五”規劃相銜接。2025年CPI目標增速2%左右，自2015年以來長期保持3%之後首次調降。物價目標下調不等於降低要求，推動物價溫和上漲還需要政策更加積極，預計邊際加力，逐步加碼。此外，就業目標持平，能耗目標小幅上調。

積極財政怎麽發力？2025年預算赤字率升至4%，赤字規模增至5.66萬億元，新增專項債擴至4.4萬億元，超長期特別國債追加至1.3萬億元，擬發行特別國債5000億元。總體資金相比2024年增加超過2.9萬億元，力度明顯提升。財政方向聚焦三條主線。一是，超長期特別國債加碼“兩新”、“兩重”領域，同時補充銀行資本金。二是，部分專項債的使用重回土地儲備和房地產相關領域。三是，專項債券投向或向新興產業基建邊際傾斜。此外，財政留足政策空間，如果下半年穩增長仍有壓力，不排除進一步提升財政力度的可能。

寬鬆貨幣什麽節奏？貨幣政策延續穩健寬鬆方向，保持流動性充裕。我們認為，降準降息或根據經濟金融形勢、金融市場運行情況適時推進。短期來說，經濟在去年四季度以來表現較好，降息可能性不大。中期來看，貨幣寬鬆方向明確，但不會大水漫灌式強刺激。我們預計，降準降息節奏或漸進式、小步伐推進。

“供給端”為何調整？一是，綜合整治“內卷式”競爭。用好市場化、法治化手段，促進新能源汽車、鋰電池和光伏產品等“新三樣”產業健康發展。二是，作為“十四五”規劃收官之年，節能降碳或繼續推進。與以往供給側改革相比，本輪改革或更多依靠市場化方式主導。

改革深化和產業政策還需關注哪些？報告提出十大任務，亮點之處在於：第一，“擴內需”由去年的第三位置移居首位。第二，“推動標誌性改革舉措加快落地”是相比去年的新增內容。第三，生態方麵“降碳減汙擴綠增長”相比去年更加清晰。具體來看，財政關注零基預算改革提速，旨在騰出財力，增強對重大戰略任務和基本民生的財力保障等。金融亮點在於推動中長期資金入市，預計資本市場資金供給與結構有望改善。此外，產業政策還需關注對科技創新、普惠養老和托育服務的支持。

承上啟下之年。2025年要高質量完成“十四五”規劃目標任務，為實現“十五五”良好開局打牢基礎。我們認為，宏觀政策方向不斷積極，但不會大水漫灌式的強刺激。政策發力以“高質量發展”為前提，傳統經濟要“穩”，新經濟要“進”，而於深化改革，所以供給端的調整和標誌性改革值得關注值得期待。

風險提示：地緣政治不確定性，政策不及預期。

2025年3月5日，十四屆全國人大三次會議在北京召開。今年的《政府工作報告》釋放了哪些信號？政策如何發力？與往年有何不同？

增長目標持平，物價目標下調⠀

今年是 “十四五” 規劃收官之年。在外部形勢上，報告作出判斷“外部環境更趨複雜嚴峻”、“可能對我國貿易、科技等領域造成更大衝擊”，具體的表現主要包括：世界經濟增長動能不足，單邊主義、保護主義加劇，多邊貿易體製受阻，關稅壁壘增多，衝擊全球產業鏈供應鏈穩定，對國際經濟循環造成阻礙。

在國內形勢上，短期麵臨諸多問題和挑戰。報告指出“經濟回升向好基礎還不穩固”、“民生領域存在短板”、“社會矛盾化解和風險防範”、“政府效能和依法行政能力”等四點問題，具體的表現主要包括：有效需求不足，特別是消費不振；部分企業生產經營困難，賬款拖欠問題仍較突出；群眾就業增收麵臨壓力；有的政策落地偏慢、效果不及預期等。但是長期來看，報告明確 “我國具有顯著的製度優勢、有超大規模市場、完備產業體係、豐富人力人才資源等諸多優勢條件”，經濟長期向好的基本趨勢沒有改變。但是立足當下，我們要“正視困難、堅定信心”。

2025年GDP目標增速5%左右，自2023年以來保持不變。我們認為，2025年是“十四五”規劃收官之年，中共中央還將提出“十五五”規劃建議。處在承上啟下的重要節點，今年GDP目標增速之所以不變，一是為了引導預期，保持經濟穩定增長；二是為了政策可持續性，以便與“十五五”規劃開局之年的目標相銜接。

2025年CPI目標增速2%左右，這是2015年以來長期保持3%後的首次下調。作為對比，上一次CPI目標增速低於3%還是在2001至2003年。2001年全國物價增速處於負向區間，直到政策持續發力才推動經濟走出通縮困境。2024年全年，CPI上漲0.2%，PPI下降2.2%，低於當年目標增速。我們認為，今年CPI目標下調不等於要求降低，反而體現決策層對價格溫和上漲仍有較高要求，這意味著積極政策基調還需要持續，預計邊際加力，逐步加碼。

此外，2025年就業目標持平，能耗目標小幅上調。從其他預期目標看，2025年城鎮新增就業1200萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右，與2024年目標持平。2025年單位國內生產總值能耗降低3%左右，糧食產量1.4萬億斤左右，相比2024年目標分別上調0.5個百分點、1000斤左右。

麵對短期困難和挑戰，政策要對症下藥。所以，在政策基調方麵，報告指出“堅持穩中求進、以進促穩，守正創新、先立後破，係統集成、協同配合，充實完善政策工具箱，根據形勢變化動態調整政策，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性。注重目標引領，把握政策取向，講求時機力度，強化係統思維，提升宏觀政策實施效能”。

政策發力：赤字升，貨幣鬆，匯率穩

對於宏觀政策，報告突出三大特點。一是要“協調”。報告提出“提升政策目標、工具、時機、力度、節奏的匹配度”。二是要“盡早”。報告提出“出台實施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時間，看準了就一次性給足，提高政策實效”。三是注意“積極預期”。報告提出“注重傾聽市場聲音，協同推進政策實施和預期引導，塑造積極的社會預期”。

總結來看，我們認為，今年宏觀政策方向不斷積極，有利於高質量完成“十四五”規劃目標任務，為實現“十五五”良好開局打牢基礎。但需要提醒的是，穩增長是在“高質量發展”的前提下發力，不會大水漫灌式的強刺激。

積極財政赤字調升，政府債務增加2.9萬元。政府報告提出“實施更加積極的財政政策”，比去年表述“積極的財政政策要適度加力、提質增效”更加積極。這一點在目標方麵也有所體現：一是，2025年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。二是，擬發行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。三是，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元。總結來看，今年合計新增政府債務總規模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元。我們測算後發現，財政支出強度明顯加大。

財政節奏有望前置，方向聚焦擴內需、穩地產、惠民生。報告提出“要加快各項資金下達撥付，盡快形成實際支出”，體現今年財政節奏發力靠前。財政方向聚焦三條主線。一是，超長期特別國債加碼“兩新”、“兩重”領域，同時補充銀行資本金。二是，部分專項債的使用重回土地儲備和房地產相關領域值得關注。報告提出新增專項債“重點用於投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等”。三是，結合專項債券管理確立新機製，或增加對新興產業的基建支持。此外，我們認為，財政留足政策空間，如果下半年穩增長仍有壓力，不排除臨時提升財政力度的可能。

貨幣適度寬鬆，節奏權衡匯率。政府報告提出“實施適度寬鬆的貨幣政策”，與去年表述“穩健的貨幣政策要靈活適度、精準有效”更加積極。同時，“適時降準降息，保持流動性充裕”，“使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配”。我認為，貨幣政策延續穩健寬鬆方向較為明確。

報告新增“適時降準降息”表述。我們認為，短期來說，我國經濟在去年四季度以來表現較好，降息可能性不大。同時，考慮到美元走強，海外局勢不確定性增加，堅決防範匯率超調風險或是央行的重要目標。政府報告也強調“保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定”。中期來看，貨幣寬鬆方向明確，但不會大水漫灌式強刺激，預計降準降息節奏或漸進式、小步伐推進。

在方向上，貨幣政策體現在對實體經濟、關鍵領域的支持，特別是樓市股市等領域值得關注。政府報告提出“更大力度促進樓市股市健康發展，加大對科技創新、綠色發展、提振消費以及民營、小微企業等的支持”。

工作任務：擴內需首位，“兩新”擴圍，“兩重”加碼

報告提出十大任務，亮點之處在於：第一，“擴內需”由去年的第三位置移居首位。報告提出“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”。第二，“推動標誌性改革舉措加快落地”是相比去年的新增內容。第三，生態方麵“降碳減汙擴綠增長”相比去年更加清晰，值得關注。

擴內需是首要任務，其中消費是重要一環，所以報告提出“實施提振消費專項行動”。具體手段聚焦兩方麵：一是，提升消費能力，促進增收。報告提出“多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機製”。

二是，供需兩端雙管齊下。在需求端，其主線或在於：“兩新”政策向數碼產品擴圍，“兩重”政策關注城市更新。第一，“兩新”加力擴圍。報告提出“安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新”，資金相比去年增加1500億元。考慮到超長期特別國債總體規模新增3000億元，我們預計用於設備更新的資金規模也比去年增加1500億元左右。結合國家發改委部署，2025年將設備更新的支持範圍擴大至電子信息、安全生產、設施農業等領域。對個人消費者購買手機、平板、智能手表手環等3類數碼產品給予補貼。此外，在供給端，報告提出“擴大健康、養老、托幼、家政等多元化服務供給。創新和豐富消費場景，加快數字、綠色、智能等新型消費發展”。

擴內需需要兼顧投資和消費，我們認為投資端有兩大亮點。第一，今年中央預算內投資擬安排7350億元，相比去年的7000億元有所增加。同時，強調“堅決防止低效無效投資”，旨在推動“十四五”規劃重大工程順利收官。第二，報告指出“用好超長期特別國債”、“更大力度支持‘兩重’建設”。我們預計今年“兩重”建設重點支持城市燃氣、排水等地下管網和城鎮老舊小區、城中村改造等城市更新項目。

穩外資方麵，關注服務業擴大開放。報告提出“推動互聯網、文化等領域有序開放，擴大電信、醫療、教育等領域開放試點”、“加強外資企業服務保障”。此外，推動自貿試驗區提質增效和擴大改革任務授權，加快推進海南自由貿易港核心政策落地。

房地產：托底為主，關注量價拐點

房地產方麵，報告提出，“持續用力推動房地產市場止跌回穩”。我們認為，房地產政策仍以托底為主，重點是落實好現有政策。一方麵，報告提出，“盤活存量用地和商辦用房，推進收購存量商品房”，“在收購主體、價格和用途方麵給予城市政府更大自主權。拓寬保障性住房再貸款使用範圍”。另一方麵，報告提出“因城施策調減限製性措施”。我們認為大城市對房地產或進一步鬆綁。比如取消調減商品住房限製政策、優化調整住房公積金政策、加大人才購房補貼力度、促進房地產市場交易等。此外，報告提出，“合理控製新增房地產用地供應”。

值得一提的是，開年以來，多地新房市場成交持續回升，二手房市場有企穩跡象。接下來，房地產的量價拐點或對經濟恢複向好至關重要。

調整供給：整治“內卷式”競爭

供給端的調整我們認為要關注兩條主線。一是，綜合整治“內卷式”競爭。我國一些行業和領域出現“內卷式”競爭，主要表現為行業內無序競爭，且同質化競爭顯著、低價格競爭模式盛行。與以往相比，我們認為本輪改革的不同在於：更多依靠市場化行為而非行政規製。比如，用好市場化、法治化手段，促進新能源汽車、鋰電池和光伏產品等“新三樣”產業健康發展。

二是，作為“十四五”規劃收官之年，節能降碳或繼續推進。“十四五”規劃要求，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%。報告提出，2025年單位國內生產總值能耗降低3%左右。我們認為，“協同推進降碳減汙擴綠增長”或持續推進，完成目標難度不大。

改革深化與產業政策：關注哪些？

標誌性改革值得關注。2025年要高質量完成“十四五”規劃目標任務，為實現“十五五”良好開局打牢基礎。作為承上啟下之年，報告提出“推動標誌性改革舉措加快落地，更好發揮經濟體製改革牽引作用”，這是相比去年的新增表述。

財政關注零基預算改革提速。報告提出“開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革”。這或將騰出財力增強對重大戰略任務和基本民生的財力保障等。此外，加快推進部分品目消費稅征收環節後移並下劃地方。

金融亮點在於“推動中長期資金入市”。根據近期政策部署，公募基金持有A股流通市值未來三年每年至少增長10%，力爭大型國有保險公司從2025年起每年新增保費的30%用於投資A股。預計中長期資金入市趨勢將進一步鞏固，資本市場資金供給與結構有望改善，A股有望迎來增量資金。

產業政策還需關注對科技創新等新經濟的支持。我們認為重點關注三方麵：第一，充分發揮新型舉國體製優勢，強化關鍵核心技術攻關和前沿性、顛覆性技術研發，加快組織實施和超前布局重大科技項目。第二，優化國家戰略科技力量布局，推進科研院所改革，探索國家實驗室新型科研組織模式，增強國際和區域科技創新中心輻射帶動能力。第三，推動科技支出向基礎研究傾斜，完善競爭性支持和穩定支持相結合的投入機製，提高基礎研究組織化程度。

民生方麵，普惠養老、托育服務值得關注。報告提出，城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元，適當提高退休人員基本養老金。加大對老年助餐服務、康複輔助器具購置和租賃支持力度，擴大普惠養老服務，推動農村養老服務發展。加快建立長期護理保險製度。製定促進生育政策，發放育兒補貼，大力發展托幼一體服務，增加普惠托育服務供給。穩妥實施漸進式延遲法定退休年齡改革。

風險提示：地緣政治不確定性，政策不及預期。

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